解读《海关保税港区管理暂行办法》与相关税收政策

　　2007年8月29日，经海关总署署务会议审议通过，对外公布了《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（海关总署第164号，以下简称《办法》），并规定自2007年10月3日起正式施行。《办法》的实施标志着我国保税港区管理模式自设立以来，已经步入一个法制化、规范化、制度化的发展成熟阶段。目前，保税港区作为新型的海关特殊监管区域，它的地域特殊性、税收优越性、监管独立性，还并不为广大的出口企业所了解和熟知。为此，我们通过解读《办法》的出台背景、税收政策、功能管理和主要内容，来引导出口企业正确运用政策，实现自身健康、快速发展，达到我国对外贸易向自由贸易区转型的目的。

　　一、《办法》出台的综合背景

　　随着我国加入WTO和世界经济一体化的形成，各种海关特殊监管区域内外部发生了重大的变化，保税区、出口加工区、保税物流园区及其他海关特殊监管区域，一直存在着与港口分离的格局，已不能满足我国对外经济的发展，功能定位等都不能适应新形势的要求。所以，海关特殊监管区的功能需要进行较大调整，其中影响最大的是国际保税物流业务。而目前的保税港区政策基本上是按照保税物流功能制定的，国际保税物流所需要的国际中转、国际配送分拨、国际贸易、国际采购、加工和仓储等业务在区内都可以运作。因此对保税物流企业而言，保税港区比其他特殊监管区更加具有吸引力。在这种情况下，海关特殊监管区改进的必要性日益突出，实施“区港联动”，设立保税港区，充分发挥海关特殊监管区域的政策优势和区位优势，是我国向自由贸易区转型的必要举措和内在要求。

　　在2005年，国务院下发了《国务院关于设立洋山保税港区的批复》（国函[2005]54号）及《国务院关于完善珠澳跨境工业区珠海园区政策措施的批复》（国函[2005]13号），标志着保税港区设立与发展的形成。但是，从发展的角度来看，如何较为规范的加强港区管理、实现监管到位成为目前需要完善的主要问题。故此，在保税港区设立后两年多的实践与经验基础上，2007年8月底，海关总署对外发布了《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》，该《办法》对保税港区的定义、设立、管理、业务范围等进行了界定，并详细规定了区内与境外、区内与区外、区内货物的监管方式及税收相关政策。

　　二、保税港区设立的内涵及《办法》出台的意义

　　（一）保税港区设立的内涵。

　　保税港区的建立不仅是国家打造国际航运中心战略的产物，也是海关特殊监管区域进行整合的产物。结合我国实际情况，通过“区港联动”，借鉴学习国外某些自由港港区一体化运作的通常做法和先进经验，充分利用临近港口货物集散便利的交通优势，在继续发挥海关特殊监管区现有的政策和功能的基础上，提高货物的流转速度和提升港区功能，促进海关特殊监管区向扩大仓储、物流方向发展，为今后成为自由经济区的转型积累经验。其含义可归纳为以下四点：

　　1、全面、高效地发挥港区的国际转口贸易和出口贸易功能，降低物流企业的商务运作成本，扩大出口。

　　2、保税港区模式对提高海关直达效率、监管效能并按照国际惯例运营的工作机制将发挥积极作用。

　　3、保税港区有利于海关特殊监管区的政策和管理延伸到港区，提高港口的开放度和自由度，带动港区集装箱吞吐量的增长，提高我国港口参与国际竞争的能力。

　　4、保税港区在形态上呈 “前港后区”格局，在功能上互相延伸，相互渗透，解决了多年来海关特殊监管区与邻近的港口相互割裂，完全依赖自身的政策优势发展的格局。

　　（二）《办法》出台的意义。

　　一是规范、统一海关管理，促进保税港区健康发展的需要。保税港区作为一种新型监管模式，既不同于“港”也不同于“区”，而是兼有“港”和“区”的双重特性。单纯适用现有“港”或“区”的管理办法，将港口作业、保税加工和保税物流相互隔离，必将影响保税港区“区港一体”优势的有效发挥，削弱其整体的竞争力。另外，由于各保税港区的地理位置、形态不一，海关必须根据其特点制定一部专门的管理办法，从一开始就将保税港区纳入法制化轨道，引导、规范企业运作和海关管理，依法行政，统一执法，指导实践。

　　二是推进海关特殊监管区域整合和发展的需要。保税港区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区乃至港口码头直达的所有政策和功能，它的建立不仅是国家打造国际航运中心的战略需要，也是推进海关特殊监管区域整合的有益尝试，对正在推动的“功能整合、政策叠加”改革具有示范和导向意义。制定保税港区的监管模式和相应的管理办法，是推进区域整合工作的重要组成部分。

　　三是保税港区将现在政策优势和口岸优势有机结合，形成共同优势，成为促进地区经济发展的一个新的经济增长点。

　　三、《办法》的主要内容

　　《办法》在监管模式和管理制度设计上汲取各类特殊区域多年管理的经验和教训，充分借鉴近年来海关直达作业改革的成果。《办法》共分为6章47条，体现了实体规定多、程序性规定少的特点。

　　（一）保税港区的定义和功能。

　　保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。这一定义涵盖了保税港区的性质、审批权限、成立企业条件、区位、功能等五个要素：

　　1、保税港区属于海关特殊监管区域，由海关实行封闭监管。监管手段包括物流围网和信息围网。“保税港区实行封闭式管理。保税港区与中华人民共和国关境内的其他地区之间，应当设置符合海关监管要求的卡口、围网、视频监控系统以及海关监管所需的其他设施。”同时，《办法》还规定：海关对保税港区内企业（以下简称区内企业）实行计算机联网管理制度；

　　2、保税港区的设立由省级人民政府向国务院提出申请，由国务院审批；

　　3、保税港区内不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。区内企业应当具有法人资格，具备向海关缴纳税款以及履行其他法定义务的能力。特殊情况下，经保税港区主管海关核准，区外法人企业可以依法在保税港区内设立分支机构，并向海关备案；

　　4、选址设定在对外开放的口岸。这意味着保税港区主要设立在沿海、沿江和边境城市的对外开放口岸，尤其是海港；

　　5、保税港区具有口岸、物流、加工三大主要功能。《办法》第8条对功能进行了详细规定，具体包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等9项功能。

　　（二）保税港区直达模式。

　　一是分类申报，突出重点。第16条规定：“海关对保税港区与境外之间进出的货物实行备案制管理，对从境外进入保税港区的货物予以保税，但本办法第17条、第18条和第39条规定的情形除外。”也就是说，进口的一般货物采用备案清单申报，减免税货物采用报关单申报，还有部分货物等采用舱单申报。

　　二是实行集中申报。《办法》第25条规定：“经海关核准，区内企业可以办理集中申报手续。实行集中申报的区内企业应当对1个自然月内的申报清单数据进行归并，填制进出口货物报关单，在次月底前向海关办理集中申报手续。集中申报适用报关单集中申报之日实施的税率、汇率，集中申报不得跨年度办理。”在这里限定了申报要件的基本条件。

　　三是企业可以选择申报地。这也是外贸法实施后，进一步落实企业进出口经营权的体现。《办法》第15条对此作了专门规定，“进出境口岸不在保税港区主管海关辖区内的，经保税港区主管海关批准，可以在口岸海关办理海关手续。”规定方便了自由贸易的流通方式。

　　四是区内货物监管实行以查代核。《办法》第31条吸收了海关总署开展的加工贸易监管作业“流程再造”和特殊监管区域“以查代核”的课题研究成果，规定“海关对保税港区内加工货物不实行银行保证金台账、合同核销，不执行单耗标准。”海关根据货物进、出、转、存情况实施核库、核查，为保税港区率先实现“以查代核”的管理模式提供了法律依据。

　　五是货物存储时间无期限，但有条件。《办法》借鉴了国际通行做法，对货物不设存储期限，但为避免出现无主、放弃或品质超期存放的货物而无法得以有效处理的情况，作了“但书”限定，“存储期限超过2年的，区内企业应当每年向海关备案。因货物性质和实际情况等原因，在保税港区继续存储会影响公共安全、环境卫生或者人体健康的，海关应当责令企业及时办结相关海关手续，将货物运出保税港区。”这种规定企业满足了利用保税制度、没有时间限制寻求国际市场的要求，又设定了一定的条件，克服保税区和保税物流园区无主货物难以处理的弊端。

　　（三）保税港区管理的其它规定

　　1、明确会计核算的方法。《办法》第11条规定：“区内企业应当依照《中华人民共和国会计法》及有关法律、行政法规的规定，规范财务管理，设置符合海关监管要求的账册和报表，记录本企业的财务状况和有关进出保税港区货物、物品的库存、转让、转移、销售、加工和使用等情况，如实填写有关单证、账册，凭合法、有效的凭证记账和核算。”此规定与当前国内的会计核算准则并行接轨，进行了统一。

　　2、明令禁止的进出口货物。《办法》第13、14条规定：“国家禁止进出口的货物、物品不得进出保税港区。”、“区内企业的生产经营活动应当符合国家产业发展要求，不得开展高耗能、高污染和资源性产品以及列入《加工贸易禁止类商品目录》商品的加工贸易业务。”从中我们看到，国家明令禁止的进出口货物在保税港区是限止操作的，与其它特殊监管区域内的管理一样并不存在优越或者照顾的情况。

　　3、不受进出口配额限定。《办法》第20条规定：“保税港区与境外之间进出的货物，不实行进出口配额、许可证件管理，但法律、行政法规和规章另有规定的除外。对于同一配额、许可证件项下的货物，海关在进区环节已经验核配额、许可证件的，在出境环节不再要求企业出具配额、许可证件原件。”区内企业进出口货物完全不在受限于配额的拘限。

　　4、商品展示按规办理。《办法》第27条规定：“经保税港区主管海关批准，区内企业可以在保税港区综合办公区专用的展示场所举办商品展示活动。展示的货物应当在海关备案，并接受海关监管。区内企业在区外其他地方举办商品展示活动的，应当比照海关对暂时进境货物的管理规定办理有关手续。”

　　四、保税港区的监管模式

　　（一）保税港区与境外之间的监管

　　海关对进出口的货物实行备案制管理，对从境外进入保税港区的货物予以保税。

　　1、下列货物从境外进入保税港区，海关免征进口关税和进口环节海关代征税：区内生产性的基础设施建设项目所需的机器、设备和建设生产厂房、仓储设施所需的基建物资；区内企业生产所需的机器、设备、模具及其维修用零配件；区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品。

　　2、从境外进入保税港区，供区内企业和行政管理机构自用的交通运输工具、生活消费用品，海关按照有关规定征收进口关税和进口环节海关代征税。

　　3、从保税港区运往境外的货物免征出口关税，但法律、行政法规另有规定的除外。

　　4、保税港区与境外之间进出的货物，不实行进出口配额、许可证件管理，但法律、行政法规和规章另有规定的除外。

　　（二）保税港区与区外之间的监管

　　区外货物进入保税港区的，按照规定签发用于出口退税的出口货物报关单证明联。

　　1、从区外进入保税港区供区内企业开展业务的国产货物及其包装物料、转关出口的货物，海关按照对出口货物的有关规定办理，签发出口货物报关单证明联。

　　2、从区外进入保税港区供保税港区行政管理机构和区内企业使用的国产基建物资、机器、装卸设备、管理设备、办公用品等，海关按照对出口货物的有关规定办理，签发出口货物报关单证明联。

　　3、从区外进入保税港区供保税港区行政管理机构和区内企业使用的生活消费用品和交通运输工具，海关不予签发出口货物报关单证明联。

　　4、从区外进入保税港区的原进口货物、包装物料、设备、基建物资等，区外企业应当向海关提供上述货物或者物品的清单，按照出口货物的有关规定办理申报手续，海关不予签发出口货物报关单证明联，原已缴纳的关税、进口环节海关代征税不予退还。

　　5、区内货物到区外进行各种加工、维修等活动，比照境外货物进入境内办理。

　　（三）保税港区与其他海关特殊区之间的监管

　　海关对于保税港区与其他海关特殊监管区域或者保税监管场所之间往来的货物，实行保税监管，不予签发用于办理出口退税的出口货物报关单证明联。但货物从未实行国内货物入区（仓）环节出口退税制度的海关特殊监管区域或者保税监管场所转入保税港区的，视同货物实际离境，由转出地海关签发用于办理出口退税的出口货物报关单证明联。也就是讲已享受保税优惠的货物是不能再办理出口退税的。

　　1、保税港区与其他海关特殊监管区域或者保税监管场所之间的流转货物，不征收进出口环节的有关税收。

　　2、承运保税港区与其他海关特殊监管区域或者保税监管场所之间往来货物的运输工具，应当符合海关监管要求。

　　（四）保税港区内货物的监管

　　保税港区内货物可以自由流转；区内企业不实行加工贸易银行保证金台账和合同核销制度，海关对保税港区内加工贸易货物不实行单耗标准管理。

　　1、区外进入区内的货物，如需退运到区外的，属于尚未办理出口退税手续的，可以向保税港区主管海关办理退运手续；保税港区货物不设存储期限。

　　2、因不可抗力造成保税港区货物损毁、灭失的部分货物，可以退换为与损毁货物相同或者类似的货物，属于尚未办理出口退税手续的，可以向保税港区主管海关办理退运手续；属于已经办理出口退税手续的，按照进境货物运往区外的有关规定进行征税。

　　3、因保管不善等非不可抗力因素造成损毁、灭失的全部货物，如是从境外进入保税港区的货物，区内企业应当按照一般贸易进口货物的规定，按照海关审定的货物损毁或灭失前的完税价格，以货物损毁或灭失之日适用的税率、汇率缴纳关税、进口环节海关代征税；如是从区外进入保税港区的货物，区内企业应当重新缴纳因出口而退还的国内环节有关税收，海关据此办理核销手续，已缴纳出口关税的，不予以退还。

　　五、进出保税港区货物的主要税收政策

　　对于进出保税港区货物直接涉及的税收政策，主要包括：进口关税、进口环节税（海关代征进口增值税）及出口退（免）税。除此之外还包括一些其它方面的税收业务，由于不直接与进出口税收相关，本节不再进行展开表述。

　　（一）关税与进口环节税

　　1、除法律、行政法规另有规定外，从境外、区外进入区内生产性的基础设施建设项目所需的机器、设备和建设生产厂房、仓储设施所需的基建物资；区内企业生产所需的机器、设备、模具及其维修用零配件；区内企业和行政管理机构自用合理数量的办公用品，海关免征进口关税和进口环节海关代征税：

　　2、从境外、区外进入区内，供区内企业和行政管理机构自用的交通运输工具、生活消费用品，海关按照有关规定征收进口关税和进口环节海关代征税。

　　3、海关对于保税港区与其他海关特殊监管区域或者保税监管场所之间往来的货物，实行保税监管，不征收进出口环节的有关税收。

　　（二）出口退（免）税

　　进出保税港区的货物，无论是从区内到境外，还是区外到区内或者是区内到区外的出口退（免）税的税收政策，是根据2005年《国家税务总局关于洋山保税港区等海关监管特殊区域有关税收问题的通知》（国税函[2006]1226号）来参考执行的，1226号文件规定：“洋山保税港区（简称港区）和珠澳跨境工业区珠海园区（简称园区）享受出口加工区的税收政策，即国内货物进入港区或园区视同出口，实行退税，港区或园区内企业的货物交易不征收增值税、消费税。具体政策比照《国家税务总局关于印发〈出口加工区税收管理暂行办法〉的通知》（国税发[2000]155号）和《国家税务总局关于出口加工区耗用水、电、气准予退税的通知》（国税发[2002]116号）、《国家税务总局关于芜湖出口加工区基建物资出口退税的批复》（国税函[2004]805号）的有关规定执行。”可以看出，保税港区享受保税区、保税物流园区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要政策分为：

　　1、境外货物入港区保税；2、区外的国内货物进入港区视同出口，对符合退（免）税条件的货物实行退（免）税；区外企业销售给区内企业，并运入供区内企业使用的国产设备，原材料，零部件，元器件，包装物料，以及建造基础设施，加工企业和行政管理部门生产，办公用房的基建物资（不包括水，电，气），区外企业可凭海关签发的出口货物报关单（出口退税专用）和其他现行规定的出口退税凭证，向国税机关申报办理退（免）税。对区外企业销售并运入区内的货物，一律开具出口销售发票，不得开具增值税专用发票或普通发票。

　　3、区内企业生产出口货物所耗用的水、电、气，准予退还所含的增值税。区外企业销售并输入给区内企业的水、电、气，一律向区内企业开具增值税专用发票，不得开具普通发票或出口专用发票。区内企业凭此依据向国税机关申报办理退（免）税。

　　应退税额=增值税专用发票注明的进项金额×退税税率（现行）

　　如供应单位按简易办法征收增值税的，退税率为征收率。

　　区内企业从区外购进的水、电、气，凡用于出租、出让厂房的，不预办理退税。已办理退税的，区内企业应在出租、出让行为发生的次月，向主管出口退税的国税机关申报并缴纳已退还的税款。

　　4、区外企业销售给区内企业，行政管理部门并运入区内供其使用的生活消费用品，交通运输工具，或者区外企业从境外进口再运入港区内的的货物，海关不予签发出口货物报关单（出口退税专用），国税机关不予办理退（免）税。

　　5、区内企业委托区外企业进行产品加工，一律不予退（免）税。但是对区内企业检测、维修完毕运回的机器、设备、模具和办公用品等，有更换新零件、配件或者附件需要退税的，可以凭海关签发出口货物报关单证明联等其它资料向国税部门申报退（免）税。

　　6、区内货物进入国内销售，按货物进口的有关规定办理报关，并对报关的货物征收增值税，消费税；如区外的出口企业开展加工贸易，若进口料件是从区内企业购进的，可按现行的进料加工和来料加工税收政策执行。

　　7、区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税，对区内企业在区内加工，生产的货物，凡属于货物直接出口和销售给区内企业的，免征增值税，消费税。对区内企业出口到境外或国内的货物，不予办理退税。

　　（三）区内企业适用的其它税收政策1、区内企业按现行有关法律法规，规章缴纳地方各税。

　　2、区内的内资企业按国家现行企业所得税法规，规章缴纳所得税，外商投资企业比照现行有关经济技术开发区的所得税政策规定执行。

　　3、对采取弄虚作假等手段骗取退（免）税的，按《中华人民共和国税收征收管理法》等有关规定予以处罚。

　　从以上可以看出，保税港区叠加保税区、保税物流园区和出口加工区的税收政策优势更加明显了。