俄罗斯努力消除“税收文盲”
2004-04-12 13:22来源：中国税务报·王逸
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p; 所谓“税收文化”，按美国学者纳瑞的观点，是指影响国家税收法规和税收管理的全部正式和非正式制度、意识和观念的总和，它包含“收税的文化”和“纳税的文化”。在经济转轨国家，随着政治、经济制度的急剧变革，税收法律体系、管理手段也会发生很大变化，然而税收意识、法制意识等观念形态的东西却难于在短时间内发生改变，这样就出现了税收文化的发展落后于税收制度演变的现象，从而形成税收文化滞后。纳瑞认为，苏联解体后建立的俄罗斯联邦是税收文化滞后的明显例证。由于税收文化滞后，使目前的俄罗斯税收表现出一些独有的特征。
纳税文化落后拖欠税款“天经地义”
纳瑞在《俄罗斯税收文化》一文中提出，在前苏联，税款的缴纳和征收主要发生在“企业”层次，而98％的企业是国有的，所以，一般情况下，缴纳和征收税款只意味着“把钱从左边口袋拿到右边口袋”。这种隐性征税的方法，使大多数人没有纳税意识，甚至认为自己和税收没有关系。苏联解体后，尽管俄罗斯迅速建立了完整的税收体系，但社会的纳税意识却难以跟上制度变革的速度。另外，在苏联时代，国家给公民提供大量的公共物品，并对日常生活提供大量补贴。而经济转轨后，由于俄政府没有获得足够的税收，为公民提供的公共产品和服务微不足道，纳税人意识不到承担纳税义务与享受公共产品之间的关系。当纳税人获得的公共产品和服务很少时，就会认为拖欠税款或偷逃税是天经地义的，并形成不依从税法的恶性循环：没有足够的财政收入，政府就无法提供足够的公共产品；不提供足够的公共产品，纳税人就不觉得有诚实纳税的义务。
最近10年俄罗斯进行了大幅度的税收改革，新的税收法典已开始实行，但由于税收文化的滞后，纳税人仍“承袭”了原来对纳税的认识，不依法纳税成为他们“自然而然”的惯常行为。
像许多企业主一样，小企业主萨利瓦也有两个账本，一本记录企业真实的经营状况，一本则是所谓的“官方”账本。该账本隐瞒了企业的真实利润，上面表现的经营和工资状况与真正的账本间出入惊人，是专门用来应付税务检查人员的。萨利瓦每月实际给每个雇员发工资100美元～300美元，但在“官方”账本上，雇员的工资只有500卢布～1000卢布，约合18美元～35美元。许多企业利用这种方法，逃避了大量税款。莫斯科一位不愿透露姓名的信息技术公司老板说：“我承认逃税。在我所了解的企业中，80％的都在逃税。”而大企业和小企业一样，也想方设法逃避税收，尤科斯公司和西伯利亚石油公司就是最好的例证。
另外，企业拖欠税款也非常严重。据俄财政部估计，1996年俄企业拖欠的税款占
GDP的5.5%，占当年预算收入的44.2％；到1997年9月，俄罗斯欠税总额已达到179.5万亿卢布，占政府全部预算收入的50.5％。1999年俄联邦税务警察局局长雅切斯拉夫。索塔嘎诺夫甚至说，俄罗斯只有1％的纳税人诚实纳税。一位税务官员曾表示：“违反税收法律的现象已经严重到了威胁国家生存的程度。”
收税文化缺乏腐败和官僚主义盛行
纳瑞指出，在苏联时期，国家预算收入的主要来源是国营企业的缴款，政府完全根据需要，而不是根据法律，随时把企业的利润转变为国家预算收入。长达70年的计划体制财政，使一些税务人员在征税观念上，存在很大的随意性和官僚主义行为。首先在税收制度上，政府出台的各种税收政策、法令之间经常相互矛盾，令人无所适从。在征管上，税务人员以权谋私现象严重，腐败和官僚主义盛行，从而使税务管理非常薄弱，而且缺乏透明度。
在制度层面，税法前后矛盾现象突出。俄一位税务专家曾举例说，1994年5月，俄联邦总统公布第1006号令，其中规定，禁止企业用大量结算账户抵补流动资本，以防止企业逃避税收。但10个月后，又公布了一个相反的总统令，允许企业继续保持没有数量限制的结算账户。去年5月，俄38家企业联合向俄罗斯宪法法庭提出诉讼，要求法庭明确当税法出现冲突时应该适用哪项法律。
在管理层面，税务人员不依法收税，受贿腐败成为流行之风。据报道，在俄罗斯联邦成立之初，为了解决严重的拖欠税款问题，俄普遍采用了实物税的形式，规定纳税人可以以实物充抵税款。这样，税务机关收到的“税款”可能是一大船的汽车轮胎，税务人员收受贿赂后，会故意估高轮胎的价格，甚至是市场价格的两倍。这样拖欠税款问题就以这种方式非法地解决了。这种以实物形式解决拖欠税款的现象是与俄罗斯传统税收文化相一致的。
另外一些税务人员还经常以企业存在逃税事实为“要挟”，来换取各种“礼物”，如换一瓶伏特加酒等。
2002年下半年，俄新的《法人注册法》生效。该法规定，从7月1日～12月31日，俄全国企业必须到当地税务局进行重新登记，获得新的全国统一的纳税登记号码，以后一切税收征管活动，都以新登记号码为依据。重新登记纳税号码对加强税收征管十分重要，但在此问题上，俄税务部门仍像原来一样办事拖拉，官僚主义盛行，甚至故意刁难纳税人，从中收取好处。还有的税官独具“贿”眼，和中介公司相勾结，或者自己成立中介公司，通过各种宣传，揽客上门，为企业造假，收取代办费中饱私囊，使得许多企业迟迟拿不到新的纳税登记号。
另外，中央和地方政府在税收上的争夺也反映了俄税务管理的薄弱。原来，在苏联集中的财税体制下，绝大部分税种由中央政府征收，然后再下拨给地方。当时就存在中央和地方之间对征税权的争夺。苏联解体后，俄罗斯调整了中央和地方政府的税收关系，地方政府的税收权限扩大了，但其截留中央税收的现象仍很严重。据报道，俄地方政府经常隐瞒已经征收的、属于中央政府预算的税收，以牺牲中央预算为代价，确保地方的财政收入。1993年，有30多个联邦主体截留中央税款，个别地方政府甚至把本地区90％的税收留为己用。另外，在俄罗斯还普遍存在一种现象，即地方政府官员收受企业贿赂，为了报答企业，地方官会采用各种办法“保护”该企业，保证其不必向中央政府纳税。在税权上的争夺，使得法律赋予中央政府的征税权无法实施，而且也成为俄联邦不能足额征收税款的一个重要原因。
改进税收文化要“经过几代人”
纳瑞指出，要改变税收文化滞后的现象，必须在建立新的税收制度的同时，进行长期的教育，其中包括对税收征管人员和纳税人的教育，税收文化的提高，可能要“经过几代人或几个世纪的时间”。
俄前联邦税收和关税局局长乔格。伯斯曾说：“没有哪个国家的人们高兴纳税，但由于其税收文化的影响，他们确实依法纳税了。俄罗斯低得惊人的税收遵从率表明，我们确实需要提高税收文化。”据介绍，俄罗斯政府正在采取措施，提高税务管理的效率，提高税务人员的专业化程度，同时，通过合理降低税收负担，使公平纳税的观念深入纳税人的人心，以促进税收文化的发展。
俄联邦税务局局长在最近的一次网上声明中说，俄罗斯将通过各种方式，改进税收文化，并介绍了提高税收文化的几种做法。首先政府在伏尔加斯基市设立了一个旨在消除“税收文盲”的试点机构，该机构通过在媒体上大做广告，使民众意识到享受公共服务与缴纳税收的关系，意识到自己是纳税人。政府还打算把税收文化纳入学校教育之中，“并在学龄前儿童中提高税收文化”。
加大对偷逃税行为的打击力度，也是俄加强税收文化建设的一个方面。去年11月，俄国家杜马宣布取消赦免逃税者的法令，规定3年内逃税7.5万美元以上的纳税人，除了要补缴税款和罚金外，还将被追究刑事责任。俄一位税务官员表示：“一旦人们了解到他们将会因为逃税而遇到大麻烦，并形成一种文化意识，他们就会连夜赶到税务局申报纳税。”他说，在税收文化发展很好的国家，人们害怕偷逃税被发现而列为黑名单，成为不受欢迎的人，所以一般人都能做到诚实纳税。
纳瑞认为，税收文化的滞后，影响了俄税改进程。研究税收文化，可以使政府在税改中，考虑税收文化的内涵，提出相应的税收改革措施，从而使税改更顺利地进行。
纳税文化落后拖欠税款“天经地义”
纳瑞在《俄罗斯税收文化》一文中提出，在前苏联，税款的缴纳和征收主要发生在“企业”层次，而98％的企业是国有的，所以，一般情况下，缴纳和征收税款只意味着“把钱从左边口袋拿到右边口袋”。这种隐性征税的方法，使大多数人没有纳税意识，甚至认为自己和税收没有关系。苏联解体后，尽管俄罗斯迅速建立了完整的税收体系，但社会的纳税意识却难以跟上制度变革的速度。另外，在苏联时代，国家给公民提供大量的公共物品，并对日常生活提供大量补贴。而经济转轨后，由于俄政府没有获得足够的税收，为公民提供的公共产品和服务微不足道，纳税人意识不到承担纳税义务与享受公共产品之间的关系。当纳税人获得的公共产品和服务很少时，就会认为拖欠税款或偷逃税是天经地义的，并形成不依从税法的恶性循环：没有足够的财政收入，政府就无法提供足够的公共产品；不提供足够的公共产品，纳税人就不觉得有诚实纳税的义务。
最近10年俄罗斯进行了大幅度的税收改革，新的税收法典已开始实行，但由于税收文化的滞后，纳税人仍“承袭”了原来对纳税的认识，不依法纳税成为他们“自然而然”的惯常行为。
像许多企业主一样，小企业主萨利瓦也有两个账本，一本记录企业真实的经营状况，一本则是所谓的“官方”账本。该账本隐瞒了企业的真实利润，上面表现的经营和工资状况与真正的账本间出入惊人，是专门用来应付税务检查人员的。萨利瓦每月实际给每个雇员发工资100美元～300美元，但在“官方”账本上，雇员的工资只有500卢布～1000卢布，约合18美元～35美元。许多企业利用这种方法，逃避了大量税款。莫斯科一位不愿透露姓名的信息技术公司老板说：“我承认逃税。在我所了解的企业中，80％的都在逃税。”而大企业和小企业一样，也想方设法逃避税收，尤科斯公司和西伯利亚石油公司就是最好的例证。
另外，企业拖欠税款也非常严重。据俄财政部估计，1996年俄企业拖欠的税款占
GDP的5.5%，占当年预算收入的44.2％；到1997年9月，俄罗斯欠税总额已达到179.5万亿卢布，占政府全部预算收入的50.5％。1999年俄联邦税务警察局局长雅切斯拉夫。索塔嘎诺夫甚至说，俄罗斯只有1％的纳税人诚实纳税。一位税务官员曾表示：“违反税收法律的现象已经严重到了威胁国家生存的程度。”
收税文化缺乏腐败和官僚主义盛行
纳瑞指出，在苏联时期，国家预算收入的主要来源是国营企业的缴款，政府完全根据需要，而不是根据法律，随时把企业的利润转变为国家预算收入。长达70年的计划体制财政，使一些税务人员在征税观念上，存在很大的随意性和官僚主义行为。首先在税收制度上，政府出台的各种税收政策、法令之间经常相互矛盾，令人无所适从。在征管上，税务人员以权谋私现象严重，腐败和官僚主义盛行，从而使税务管理非常薄弱，而且缺乏透明度。
在制度层面，税法前后矛盾现象突出。俄一位税务专家曾举例说，1994年5月，俄联邦总统公布第1006号令，其中规定，禁止企业用大量结算账户抵补流动资本，以防止企业逃避税收。但10个月后，又公布了一个相反的总统令，允许企业继续保持没有数量限制的结算账户。去年5月，俄38家企业联合向俄罗斯宪法法庭提出诉讼，要求法庭明确当税法出现冲突时应该适用哪项法律。
在管理层面，税务人员不依法收税，受贿腐败成为流行之风。据报道，在俄罗斯联邦成立之初，为了解决严重的拖欠税款问题，俄普遍采用了实物税的形式，规定纳税人可以以实物充抵税款。这样，税务机关收到的“税款”可能是一大船的汽车轮胎，税务人员收受贿赂后，会故意估高轮胎的价格，甚至是市场价格的两倍。这样拖欠税款问题就以这种方式非法地解决了。这种以实物形式解决拖欠税款的现象是与俄罗斯传统税收文化相一致的。
另外一些税务人员还经常以企业存在逃税事实为“要挟”，来换取各种“礼物”，如换一瓶伏特加酒等。
2002年下半年，俄新的《法人注册法》生效。该法规定，从7月1日～12月31日，俄全国企业必须到当地税务局进行重新登记，获得新的全国统一的纳税登记号码，以后一切税收征管活动，都以新登记号码为依据。重新登记纳税号码对加强税收征管十分重要，但在此问题上，俄税务部门仍像原来一样办事拖拉，官僚主义盛行，甚至故意刁难纳税人，从中收取好处。还有的税官独具“贿”眼，和中介公司相勾结，或者自己成立中介公司，通过各种宣传，揽客上门，为企业造假，收取代办费中饱私囊，使得许多企业迟迟拿不到新的纳税登记号。
另外，中央和地方政府在税收上的争夺也反映了俄税务管理的薄弱。原来，在苏联集中的财税体制下，绝大部分税种由中央政府征收，然后再下拨给地方。当时就存在中央和地方之间对征税权的争夺。苏联解体后，俄罗斯调整了中央和地方政府的税收关系，地方政府的税收权限扩大了，但其截留中央税收的现象仍很严重。据报道，俄地方政府经常隐瞒已经征收的、属于中央政府预算的税收，以牺牲中央预算为代价，确保地方的财政收入。1993年，有30多个联邦主体截留中央税款，个别地方政府甚至把本地区90％的税收留为己用。另外，在俄罗斯还普遍存在一种现象，即地方政府官员收受企业贿赂，为了报答企业，地方官会采用各种办法“保护”该企业，保证其不必向中央政府纳税。在税权上的争夺，使得法律赋予中央政府的征税权无法实施，而且也成为俄联邦不能足额征收税款的一个重要原因。
改进税收文化要“经过几代人”
纳瑞指出，要改变税收文化滞后的现象，必须在建立新的税收制度的同时，进行长期的教育，其中包括对税收征管人员和纳税人的教育，税收文化的提高，可能要“经过几代人或几个世纪的时间”。
俄前联邦税收和关税局局长乔格。伯斯曾说：“没有哪个国家的人们高兴纳税，但由于其税收文化的影响，他们确实依法纳税了。俄罗斯低得惊人的税收遵从率表明，我们确实需要提高税收文化。”据介绍，俄罗斯政府正在采取措施，提高税务管理的效率，提高税务人员的专业化程度，同时，通过合理降低税收负担，使公平纳税的观念深入纳税人的人心，以促进税收文化的发展。
俄联邦税务局局长在最近的一次网上声明中说，俄罗斯将通过各种方式，改进税收文化，并介绍了提高税收文化的几种做法。首先政府在伏尔加斯基市设立了一个旨在消除“税收文盲”的试点机构，该机构通过在媒体上大做广告，使民众意识到享受公共服务与缴纳税收的关系，意识到自己是纳税人。政府还打算把税收文化纳入学校教育之中，“并在学龄前儿童中提高税收文化”。
加大对偷逃税行为的打击力度，也是俄加强税收文化建设的一个方面。去年11月，俄国家杜马宣布取消赦免逃税者的法令，规定3年内逃税7.5万美元以上的纳税人，除了要补缴税款和罚金外，还将被追究刑事责任。俄一位税务官员表示：“一旦人们了解到他们将会因为逃税而遇到大麻烦，并形成一种文化意识，他们就会连夜赶到税务局申报纳税。”他说，在税收文化发展很好的国家，人们害怕偷逃税被发现而列为黑名单，成为不受欢迎的人，所以一般人都能做到诚实纳税。
纳瑞认为，税收文化的滞后，影响了俄税改进程。研究税收文化，可以使政府在税改中，考虑税收文化的内涵，提出相应的税收改革措施，从而使税改更顺利地进行。
