关于我国基层审计机关保障问题的思考

　　党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，为了完成发展经济的中心任务，审计承担着促进提高国家财政经济质量的提高，维护国家财政经济安全责任。而这些责任的履行无不与审计体制的保障问题息息相关。在此，我们就此问题进行探讨，并提出参考性的解决对策。

　　一、法律规定滞后引发审计力度降低

　　（一）新出台审计制度的法律规定不到位。1、法律规定审计监督的单位对象偏窄。如，宪法第九十一条仅规定了国家设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督，宪法缺乏对国家权力机关、政协机关、司法机关、社会团体财政经济活动进行审计监督的规定，虽然除宪法外，审计法也有过类似的规定，问题是审计法的规定不明确，不具体，也没有宪法做支持，虽然审计实践是以单位和资产国有性质作为标准，已经把这些单位纳入了审计监督的范围，但是，显得宪法依据不足。2、法律缺乏对审计监督个人的规定。例如，在全国开展的经济责任审计，由于经济责任审计实质上是对党政领导干部和国有企业事业组织领导人员个人的审计监督，虽然中央两办出台了经济责任审计暂行规定，由于宪法和审计法都没有做出相关的规定，显得法律的依据不足。对审计实践超越法律规定的问题应该通过修改、完善法律解决。3、宪法缺乏对省及省以下审计机关审计本级财政预算的依据。财政预算执行审计是各级审计机关的基本任务，但是宪法仅对中央审计机关审计监督地方政府的财政收支做出了规定，但是没有明确省以下地方审计机关可以审计本级财政预算的规定，虽然审计法对当地审计机关审计本级政府的财政预算做出了补充规定，但是显得缺少宪法依据。对法律规定过时的问题应该通过修改、补充的办法解决。

　　（二）需要实行或者试行的审计制度没有法律依据。1、缺少对党委部门进行财政财务收支审计的法律规定。当前地方上的纪委、组织、宣传、统战等部门财政财务收支的资金量越来越大，审计试行了对他们的审计，发现有些单位向企业和下级单位伸手要资金的问题。按照法治原则，法律也应当作出对这些部门财政财务收支进行审计的规定。2、缺少对混合制、民营经济进行财政财务收支审计的法律规定。随着改革的深入和经济的发展，混合经济、民营经济在国内经济中所占比重越来越大，地位越来越重要。如，上市公司出现了多了像美国安然公司那样的问题，将直接危害到国家的经济安全。所以，法律应当明确规定把涉及国有资产（资本）经营和管理关系的股份制、混合制企业以及上市公司的财政财务收支审计纳入国家审计监督的范围。3、缺少对乡镇财政审计的依据。

　　（三）审计查处经济案件的法律的手段不足。1、审计询问。当事人拒不回答或者不提供真实情况，审计没有刚性的法律手段应对。2、审计取证。当事人拒绝提供证据、或者提供伪证，遇到这类情况审计多是采取行政协调办法解决，解决不了的，审计也无法及时追究其法律责任。3、审计处理。在当事人承认审计事实、认可对问题的定性和处理法律依据的前提下，不执行或者不完全执行审计决定，审计没有司法手段应对。当前财政财务收支方面的违纪违法案件呈上升趋势，情况较为严重，其作案手段更加狡猾，表现为：违法行为开始由财务型向业务型，由财务部门向业务部门，侵犯客体由财务资料向业务资料，由内部作案向内外勾结作案，由可查型向隐蔽型变化。违法手段的恶性化和审计手段的软弱化造成了审计执法的困难。对此，我们需要通过 钢化审计执法手段加以解决。

　　二、体制不完善引发审计监督的保障机制出现问题

　　（一）审计监督不到位。1、经济责任审计不到位。财政财务收支审计是按照审计法的规定，审计机关认为需要审计的，审计机关可以独立决定立项。但是经济责任审计，由于监督层级问题，当地审计机关不能对本级政府领导成员的任期经济责任直接进行监督，上级又长期难以监督到位；对本级政府部门、国有企业和事业组织领导人员的经济责任，没有党委部门的委托审计机关不能审计，而审计机关更熟悉这些单位的财政财务收支情况，需要和不需要审计情况清楚，清楚情况的不能决定审计，不清楚情况的决定审计权，审计在政府和党委两个系列的管理下容易造成审计监督不到位。2、在地方但财政财务隶属中央、省的部门、单位财政财务收支审计不到位。由于审计管辖体制的上收，上级不授权，下级审计机关不能对所在地方财政财务隶属中央的单位进行审计，造成了审计监督的缺位。如，对所属地域财政财务隶属中央或者省的人民银行、商业银行、电力、烟草、石油、电信和国税等部门、单位，有的10年来没有接受过真正意义上的全面审计。上级审计机关有时也采取一些临时补救措施，将其中的部分单位委托给地方审计机关审计。但是，没有制度化，执行起来也是隔几年委托一次，也只委托审计最近的一个年度，问题成堆，处理不了那么多，审计效果不好。3、在地方但财政财务隶属中央、省的部门、单位基本建设投资审计不到位。上述单位在地方建设的投资项目多，资金量大，但是由于审计管辖体制问题，他们以财务关系隶属上级为由，拒绝地方审计机关的审计，由于审计监督难以到位，巨额的国家建设资金被用来搞非生产性基本建设，建豪华别墅、宾馆、酒楼，用于高消费，甚至用于私分，不仅造成了建设资金的流失，还严重地败坏了地方风气。4、地方对财政预算执行审计不到位。在双重领导体制下，省及省以下审计机关对地方的依赖大，对中央的依赖少，审计很难将地方收入空转、截留属于中央、省级财政收入、财政赤字等重大问题纳入审计重点，查出了问题也很难向上反映情况。

　　（二）地方人大对政府的监督职能受到削弱。审计法规定审计机关每年要向人大报告审计工作，制定审计法的目的，就是人大要掌握财政预算的执行情况，加强对政府工作的监督。但是，现实情况是财政预算执行审计的工作是在政府的领导下由审计机关完成的，审计向政府负责，先向政府汇报，受到许可，审计机关再受政府委托向人大报告审计工作，那时人大听到的情况已经是磨棱去角的报告，难以获得全面的情况，造成了国家监督职责让位于行政，人大对财政经济监督权行使不完整，影响了人大对政府工作的监督。

　　（三）双重领导体制实际演变为政府自己监督自己的单边体制。按照宪法规定，省及省以下审计机关是在当地政府和上级审计机关的领导下开展审计工作，实行双重领导体制，但是由于该体制不完善的原因，双重领导体制实际演变为政府自己监督自己的单边体制，审计很难发挥独立审计的作用。1、地方审计是政府的内部审计，没有对政府经济监督的独立性和权威性，严肃执行国家财经法令难。其表现是，审计经费没有法定保障，完全依靠地方财政解决；在地方政府的领导下开展工作，审计处理政府说了算；审计局长的去、留决定权由地方掌握，在地方利益和国家财经法令发生矛盾时，往往迁就于地方利益，在贯彻国家财经法律和审计法律方面履行职责难。2、政府部门监督政府的体制，造成审计成果转化难。以财政审计为例，这些年来审计机关调动了最大力量开展综合财政审计，有的地方还开展了财政资金的绩效审计，检查出了许多新情况和新问题。但是，由于许多问题都是由政府决策的，或者默认的，出了问题政府感到难以收场，审计感到难以督促整改到位，人大感到难以监督。审计体制不顺，不仅挫伤审计积极性，还影响审计成果向社会效益和经济效益转化。3、中央审计对地方审计制衡能力差，影响审计宏观调控作用的发挥。财政经济审计是审计机关的主要职责，审计应当以督促国家的财经和审计法律贯彻执行为己任，监督范围应当涵盖整个国家财政经济，地方各级审计的结果应当全面、完整的反映到中央，以利于最高审计机关对整个国家财政经济状况进行可靠的评估，为宏观决策服务。但现实情况是中央审计对地方审计制衡能力差，双重领导体制演变成了地方政府的单边领导边体制，审计对地方依赖性大，真实审计情况很难上达。加上近些年来上级审计机关对下级审计机关业务检查越来越少，情况更加严重，影响审计服务国家宏观经济。

　　（四）整合和实现审计资源最佳配置难。1、审计系统内实现信息资源共享难。由于中央、省、地、县四级审计机关的隶属关系不同，造成各级审计机关在实际工作中利益取向不同，引发审计标准不同而造成信息资源共享难。以财政预算执行计算机审计为例。上级开发的应用软件把截留上级财政收入、虚列财政收支、空转财政收入等问题作为审计重点，但是在省以下审计机关就不会是重点，不仅造成审计上下级之间审计标准不统一，还影响到计算机审计成果的应用。另一个方面，由于分割管理，审计机关上下之间、横向之间工作信息难以交流。2、整合审计系统内部人员力量开展大型审计难。3、上下之间合理调配审计任务，科学安排审计项目难。4、地方审计机关开展金审工程建设筹措经费难。

　　（五）国家审计缺少对内部审计的指导、对社会审计业务质量监督，开始影响国家经济生活。由于审计机关自上而下的撤消了审计体系管理机构，国家审计几乎没有开展对内部审计指导和对社会审计业务质量的检查监督工作，审计对他们监督职责的不到位，开始影响到国家的经济生活。如，目前的会计师事务所出具上市公司的虚假财务报告，股市社会公信力严重受挫，除了会计行业监督检查不力外，缺乏国家审计对他们有力的检查和监督，不能不说是其中的一个重要原因。

　　三、解决问题的对策

　　（一）适应建设社会主义市场经济体制的需要，通过修改、完善宪法和审计法，对国家审计作出科学、合理的定位。1、审计范围定位。一是以国有单位、持有国有资产（本）或者国有资产的经营管理关系定位审计对象，国有的必须纳入审计；二是社会公益事业的，按照审计体系分工，但是国家审计有直接监督权；三是涉及国家经济安全（如，对会计师事务所提交的公司准备上市的财务报告进行审计监督、抽查其部分年度财务报告）的应当不分所有制，除了按照审计体系分工外，国家审计有直接监督检查权。四是对上述事项的单位主要负责人有进行经济责任审计的监督权。2、审计职能定位。维护国家财政经济安全、有效运行；维护中央法令权威的和在全国的统一执行；结合审计工作，为纪检监察、检察机关、公安机关、人民法院提供案件证据；开展经济责任审计，促进国家公务人员的廉政；提供财政财务收支鉴证报告。3、审计体制定位。审计机关只对全国人大负责，对法律负责，地方审计机关对中央审计机关负责。

　　（二）对审计监督法律依据不足和审计执法手段不足的问题，应该通过修改宪法、审计法以及求得国家授权来解决。

　　（三）审计管理体制的模式选择。1、中央行政管理垂直。就是实行国务院总理领导下的审计机关管理垂直。2、省级行政管理垂直。就是省级审计机关在省政府和中央审计机关领导下工作，市（县）区三级审计机关实行省厅派出制，工作、人员、工作经费实行省级管理垂直，经费由省财政保障。这种体制是一种现行法律体制的完善，有利于提高审计工作的效率和独立性。3、归属地方人大领导。就是审计机关改为人民审计院，在本级人大的领导下独立开展工作，是人大的执行机关，与政府、检察院、法院平行的一府三院，对本级人大负责，接受人大监督，性质上属于经济司法机关。

　　（四）结合贯彻《国家公务员法》，审计机构和人员实行职业化管理，与国际接轨。审计机关的主要领导人、审计人员实行职业资格准入制和考试制、业务工作实行考核制、人员待遇实行官衔和业务职称结合制。审计机关主要领导人不受换届影响，按照劳动法规定的年龄退休执行，但是，其业绩和工作能力要受到中央审计机关和地方人大机关的考核监督。