从建设项目审计看征地制度改革的必要性
近年来，沈阳办在建设项目审计中发现，由于我国现行《土地管理法》等征地管理的法律法规不完善，造成一些地方不同程度地存在不依法征地、制定征地补偿标准随意性大、费用管理混乱等问题，严重侵犯了被征地农村集体经济组织和农民的合法权益。造成村民上访、影响了社会稳定。这些问题随着我国固定资产投资规模的增大，暴露得越来越多，如不尽快完善征地管理制度，势必会对“建设和谐社会”产生一定的影响。为了纠正项目建设征地过程中存在的问题，从完善我国征地管理制度的角度，笔者拟提出如下几方面意见和建议，以寻求解决问题的办法。
一、审计中发现的主要问题
（一）违法违规征地，无法保证征地补偿安置费用按标准落实
依法征用土地，拟定征用土地和补偿安置方案，是搞好征地补偿安置工作的前提。但很多建设项目存在着土地先用后批；在地籍档案等统计资料不健全的情况下，无法保证从本地区实际出发制定合理的补偿方案；由于征地补偿安置具体办法没有资金保证无法落到实处，导致被征地农民原有生活水平无法保障。如我国西北某高速公路项目就存在着土地未批先用、先用后批的情况，因此导致了项目制定征地补偿标准依据不落实，或标准偏低，侵害了农民利益。东北某水库项目就是由于在项目没有批复的情况下先行征地，造成后批复的项目概算中征地拆迁资金严重不足，再加上原定的由各相关市县按一定比例出资的配套方案无法落实，实际上补偿给被征地农民的标准很低，造成处于淹没区的农场大量贷款用于安置移民，不仅使农场背上了沉重的债务包袱，而且对当地农工的生产生活长期健康发展也产生了不利影响。
（二）法律法规和制度落实不到位
《中华人民共和国土地管理法实施条例》中已明确规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，但在实施中，部分省（自治区）一方面让相关市级政府在省级政府制定的标准基础上，再根据“本地区情况”自行制定标准，另一方面又让建设单位按省级政府制定的标准编制概算，拨付征地补偿费，使得市政府有“节余”资金来安排自己的政绩工程。县以下基层政府上行下效，也分别截留应支付村集体的征地补偿费用于其他支出。
国家已明令要求对征地补偿方案要进行公示，但审计发现这一规定在很多项目征地过程中并未得到落实。很多农民，特别是地处偏远、经济落后地区的农民，只知道上面给多少是多少，根本不知道自己应得多少，更不知道如何维护自己的合法权益。
（三）县乡镇村对征地补偿资金管理混乱，缺乏有效监督制约机制
审计调查中发现，部分县乡镇村管理、财务人员素质低，财务管理混乱、缺乏有效监督，村级财务“糊涂账”的现象较普遍。主要表现为县乡两级随意截留应支付给村集体的补偿资金，村级财务结算不及时、财务核算手续不健全，无凭证、无账簿、无会计档案。由于缺乏有效监督，村干部侵占挪用、截留私分、虚报冒领、大吃大喝等“村官腐败”现象时有发生。有两条高速公路项目征地涉及的部分村没有设立账目对征地拆迁补偿资金收支进行核算，向审计人员提供的资料就是一些原始票据，正是在这些票据中，审计人员发现了一些村出具虚假征拆协议，帮助县征拆办等单位套取补偿资金用于招待费等支出的问题。
（四）有法不依、有令不止，挪用补助资金问题较为常见
在建设项目征地补偿实施过程中，部分单位从小集体的利益出发，有法不依、有令不止，挪用征拆补偿资金用于购置小汽车、组织旅游、发放补贴的现象屡见不鲜，特别是部分项目以“包干”的名义，巧立名目收取费用，挤占征地补偿安置费用，侵犯被征地农民的合法权益。
二、结合我国现行的征地制度分析问题产生的原因主要为：
（一）征地补偿费分配机制不合理。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，地方性实施办法一般是：对农村集体经济组织的土地被依法全部或部分征用，由征地单位安置的，土地补偿费、安置补助费由安置单位用于土地被征后人员的安置；对被部分征用，需要安置的人员由被征地单位安置的，土地补偿费支付给被征地单位，用于发展生产、就业和生活补助，其使用由村民会议或者村民代表会议决定，报乡（镇）人民政府批准后执行，安置补助费支付给被征地单位，由被征地单位管理和使用；地上附着物和青苗补偿费支付给地上附着物和青苗的所有者。这就意味着，农民个人所能明确获得的补偿费只是地上附着物和青苗补偿费，只占全部征地补偿费的很少部分。
（二）征地安置程序不完善
现在的征地程序大体上可以分为申请和实施两个阶段。根据《土地管理法实施条例》，实施阶段对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这种征地程序无法有效保护失地农民的合法权益。首先，在征地之前，有关审批程序中并不包括对失地农民安置补偿方案可行性的论证。其次，在征地之后，缺乏解决安置补偿有关争议的机制。因为争议不影响“征用土地方案的实施”，所以不论具体情况如何，都可以在没有解决问题之前先剥夺农民的权益。三是缺乏失地农民维权服务机构，没有一个固定的机构负责失地农民事务，失地农民解决争议的唯一途径就是上访。
针对上述问题，各级政府和国土资源管理部门应认真研究并采取措施，改革现行不合理的征地制度，以保护被征地农民的利益。
（一）改革征地制度，逐步开放集体土地产权市场，切实保护农民的土地权利
保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。为此，必须改革现行征地制度。土地征用制度改革的核心是缩小征地范围，提高征地补偿标准，改革征地补偿方式。要严格界定动用国家征地权力的公共利益类型。“公共利益”应该是不以盈利为目的。切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。尤其是一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。为此，需要开放集体土地产权市场。
（二）转变政府职能，把征地拆迁工作做到征地项目前
各级政府一定要从老百姓的利益出发，有一个角色的转化。现在政府的工作程序，往往是先研究决定了项目，然后再考虑老百姓的各种利益。政府主要是站在这些项目的立场上，来说服群众拆迁。没有事先和老百姓沟通，拆迁工作就会很被动，也不被老百姓接受，矛盾就增多了。现在需要转变的是，在征地拆迁前，当地政府应首先想到老百姓的补偿、生活安置等问题，在做好老百姓的工作之后，再来谈征地项目，关于拆迁的问题就比较好办了。在政府制定出某个地区符合大多数人利益的补偿标准后，就要坚决执行这个标准。
（三）各项目建设单位应严格按照相关的法律法规征用土地，各级国土资源管理部门对上报的征用土地方案应严格依法审查，不符合有关法律、法规的坚决退回。
（四）出台征地补偿分配条例。第一，严禁乡镇政府截留农民集体土地征用补偿费，将征地补偿款项一分不少地交到村级集体手中；第二，明确规定只有村级集体经济组织才具有处置征地补偿费的权力，一般不再将征地补偿款分配到村民小组，以防村民小组再次提留而又使用不当；第三，村集体经济组织必须通过民主决策程序分配征地补偿费；最后，鉴于目前实践中存在的村级分配处置方法混乱，部分失地农民不能享受征地权益的现象，农村基层政府有责任指导、协调、监督村集体的分配行为，保护失地农民中弱势群体的利益。
