关于加强固定资产投资效益审计的思考

　　[摘 要]：按照国家有关规定，审计机关对国家建设项目实施审计时，应当进行投资效益审计。但审计实务中却较少开展此项审计，且缺乏规范的操作程序和方法。投资效益审计是对政府投资项目以其实现经济、社会环境等效益的程度和途径为内容，以促进投资效益的提高为目的所进行的审计。深入研究，扎实有效地开展政府投资项目效益审计，具有十分重大的意义。

　　[关键词]：投资效益审计 理解 现状 建议

　　审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》明确提出，未来五年审计工作的主要任务之一就是“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。” 这是新的历史时期我国审计与国际审计接轨的一项重大决策，为国家审计的发展指明了方向。审计署五年规划发布以来，投资审计人员在总结工作的基础上，结合建设项目审计工作实际，开始了固定资产投资效益审计的尝试，并取得了一定的突破。但纵观投资效益审计全局，仍存在很多的不足和亟待完善之处，笔者就此提出自己的观点和认识，希望能为固定资产投资效益审计的发展做出一点贡献。

　　一、对投资效益审计的理解

　　（一）从固定资产投资审计来讲，审计内容不仅涉及到建设单位的财务收支及管理情况，更重要的是涉及到建筑行业决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理、概预算等与建设项目有关的各项管理活动，以及对相关单位财政、财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行的审查，以达到评价经济责任，维护国家的财经法纪，改善项目和企业管理，提高投资和经营效益，促进宏观调控经济监督活动的目标。由此可以看出对固定资产投资效益的审计，是整个投资审计体系和审计内容的重要组成部分。

　　（二）从基本建设投资效益影响的分布看，其影响力不仅贯穿于国民经济各部门，而且也体现在固定资产投资活动全过程。

　　（三）固定资产投资效益审计具有综合性。不仅反映在建设资金运动的最终成果上，而且体现在建设资金运动各个环节中；固定资产投资效益审计具有整体性，它不仅由建设项目本身效益所决定，更取决于地区、部门乃至国家的宏观投资活动。也就是说投资审计过程中，不仅要关注项目建设的直接经济效益，还要综合考虑到项目所带来的社会效益、环境效益等等。

　　（四）加强固定资产投资效益审计是进一步促进现阶段建设项目加强管理、提高管理水平，落实投资责任制，促进投资决策优化，减少重复建设和损失浪费的需要。

　　综上所述，笔者认为固定资产投资效益审计是一个独立的审计类型，是任何其他如建设项目预算执行审计、竣工决算审计等类型审计所替代不了的，以其它任何类型的审计来涵盖固定资产投资效益审计，都是不完整的。

　　二、中国特色的效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计

　　具有中国特色的固定资产投资效益审计主要内容，除了要重点揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题外，还应按照以下几个方面来进行审查：

　　（一）审查建设项目立项决策的科学、正确性

　　保证立项正确，可行性研究论证是关键。但审计中发现许多项目建设前期准备工作草率，可行性研究报告不实不深，论证不充分，调研不详实，前期准备工作存在应付、走形式的现象，直接导致工程项目投资效益低，或是亏损项目，投资决策造成的损失和浪费巨大，实在令人痛心。投资决策失误是客观存在的，一方面投资决策是一种估计和预测，另一方面由于我国固定资产投资资金主要来源政府，有的地方主管部门和建设单位为了局部利益，争取国家资金盲目上项目，有些决策文件完全取决于主管长官的行政意志。要纠正这些问题，必须在项目决策阶段进行科学论证，做出正确决策。由此可见，可行性研究是科学决策投资的依据，也是世界上通行的投资决策依据，做好项目决策阶段工作，可以达到正确决策，减少投资浪费、提高投资效益的目的。所以投资效益审计也应把对可行性研究报告的分析作为审计的一个重要方面。投资决策审计重点是对可行性研究报告进行再评审。建设项目可行性研究审计主要内容：1.审查对所提出的项目建设背景是否真实，建设条件能否落实，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要；

　　2.审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，可行性研究的审核批准是否符合基本建设程序；

　　3.审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究作出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息，以便做到在决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。

　　（二）审查各项定额标准如估算、概算、预算是否科学合理

　　初步设计是根据批准的可行性研究报告和设计基础资料，对项目进行系统研究、概略计算和估算，做出总体安排。通过各种方案的技术经济比较，选择技术上比较先进，投资比较合理的方案。它的目的是在指定的时间、空间限制条件下，在投资控制和质量要求下，做出技术上可行、经济上合理的设计和规定，并编制项目概算，国家主管部门对初步设计要作必要的修改和补充。设计概算是在投资估算的控制下，编制和确定建设项目从筹建至竣工交付使用所需全部费用文件。效益审计中加强对“两算”的审查力度，对提高决策和设计的质量，减少投资损失，减少不确定因素，加快工程建设进度，充分发挥投资效益具有十分重要的意义。进行概预算文件审计的主要内容是：

　　1.审查概预算文件编制的合规性、合法性。包括概预算文件的组成内容是否完整，所依据资料是否齐全，是否做到了符合实际。概预算定额与概算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用是否合规。

　　2.审查概预算的执行情况。包括审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，查明是否存在着预算超概算、决算超预算的现象，有无搞计划外工程、概预算外购置、超标准建设等情况，并分析主客观原因，找出存在的问题。

　　（三）建设工期和达到设计能力的合理性

　　审计中发现有的项目投资运行几年，竣工决算验收及固定资产移交工作仍未结束，工程质量得不到保障，同时不断增加建设单位管理费，有的建设单位领导和专业人员已调离原岗位，出现竣工资料不全，固定资产不能及时清理和移交，以及资产流失等问题。项目竣工决算是由建设单位编制的反映建设项目实际造价和投资效果的文件，是竣工验收报告的重要组成部分，竣工验收是全面考核建设工作，检查设计、工程质量是否符合要求，审查投资使用是否合理重要环节，是投资成果转入生产或使用的标志。建设项目竣工验收审计要对项目投资效益进行综合评价。评价主要从以下四个方面来进行：

　　1.通过对建设工期与达到设计能力年限的对比分析，评价建设速度的快慢和建设工期对投资效益的影响。

　　2.通过对投资预算（概算）与投资完成情况、工程成本及单位生产能力投资的对比分析，评价工程造价和建设费用的高低。

　　3.通过对预算项目投资回收期、财务净现值、内部收益率等经济指标的分析，评价项目建设投产后的获利能力。

　　（四）资金使用的效率性、经济性；

　　资金使用的审计在现实中违规使用基本建设资金的现象很多。表现在：

　　1.建设资金没有做到专款专用，存在账外运作，如用于出借给有关工程项目承包人，收取的利息进入“小金库”，这既违反财务制度规定，又易导致腐败现象的发生。

　　2.重点工程建设资金存在被挪用情况。

　　3.拨付不规范，存在白条支付及工程款直接拨付给承建者个人现象。

　　4.使用不够合理。

　　因此，对资金使用的审计，要抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理、使用等环节着手进行检查，检查资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题。切实保证项目建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用，要严格控制项目建设资金的各项开支标准，杜绝损失浪费。

　　（五）工程管理；

　　对工程管理和监理的审计，要审查项目建设管理监理的体制是否规范合理，加强现场管理、监理，实施跟踪监管，发现工作失误或弄虚作假给政府基建投资造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。在对工程监理机构实行招投标过程中，要重点从监理机构的规模业绩、派驻现场监理人员的数量和质量等方面考虑，加强现场监理保证的再监督和再制约。

　　另外效益审计还应进行现金流量分析，评价项目贷款偿还能力；审查财务核算的合规性；项目建成后新增固定资产带来新增效益情况；投资回收情况；以及带动地区经济、社会、环境效益情况。

　　三、固定资产投资审计的现状

　　（一）近些年来开展固定资产投资效益审计的主要情况

　　1.开展领域：近几年来，审计署每年以年度审计计划的形式要求，先后在铁路、民航、公路、水利、城市基础设施领域开展了投资经济效益审计。

　　2.组织方式：一是以项目审计结合专项审计调查方式；二是单纯审计调查方式。

　　（二）目前在开展固定资产投资效益审计中遇到的困难和问题

　　1.人员少，知识结构老化、单一，缺乏高素质、综合能力强、懂专业的审计人员。投资审计人员应具备工程和财会等专业复合知识，要在立项、概标编制、招标合同、施工、决算等程序上，抓住每个关键环节必备的资料，从中揭示出不合理、不真实等问题，从理论、实际操作、管理流程及文件法规上全面了解、把握必备的知识，有利于从宏观上、微观上把握并开展审计工作，提高审计效率。由于固定资产投资审计专业性强的特殊性，在审计部门内部很难实行全方位的人力资源整合，到外单位借，如没有主管领导的支持和较高工资待遇，很难借到有用的专业人员，同时也增加了人员管理难度。

　　2.对建设项目效益审计还不系统，只是对其中的部分单元，如建设资金收支的合规性，个别已暴露出来的工程质量问题进行了审计，而报告中所披露的直接经济效益的审计成果，很多都是借助于被审项目所提供的资料取得的，存在不客观的情况。

　　3.固定资产投资效益审计，还没有一个较明确完整的审计指标体系，不能按照审计指标的范围进行审计、比较、评价，所以在现阶段这种审计方式、方法、标准、成果都带有不确定性，给审计人员带来很大困难，无从下手，审计成果也很难得到社会承认。

　　四、对今后开展固定资产投资效益审计的建议

　　（一）在项目选定上，现阶段要搞试点，不要选大项目，但要选关系国计民生的，大多数人关注的；在计划安排上，要采取灵活一些的方式，不要一刀切。

　　（二）就固定资产投资效益审计目前的人员状况。一是在审计机关内部尽力调配人员；二是采取将部分同志送出去学习，或定向到重点院校多招一些相应学科的高材生补充到审计一线。三是在现阶段给一些特殊政策，到相关单位去借人。

　　（三）关于经济效益审计课题的选题原则

　　1.量力而行，先易后难，扬长避短。选择经济效益审计课题，首先应考虑本部门审计人员的业务能力、知识构成和可借用的专业力量情况，条件好的可以选择综合经济效益审计或较大项目的审计，条件稍差一些的则可以选择审计人员较为熟悉的某一部门、某个环节或某项业务的专项审计，待取得一定经验后再逐步推广，全面开展。

　　2.抓住重点，紧密围绕企业中心工作。要选准突破口，以影响经济效益的关键问题和管理的薄弱环节为重点，选择经济效益审计课题。不宜为审计而审计，否则尽管耗时耗力，也可能是隔靴搔痒、劳民伤财。

　　3.慎重出战，搞好审计调查。要下力气对被审计单位进行认真细致的调查，尽可能多地搜集各种资料，在充分分析研究的基础上确定审计课题。

　　4.遵循审计目的，坚持“一审二帮三促进”。经济效益审计不应只是局限于最终评价，还应进一步帮助被审计单位找出影响经济效益的关键问题，提出切实可行的改进建议。

　　（四）审计目标的确定

　　目前，我们常提到的效益审计一般都是把目标确定为提高经济效益，具体体现为投入的减少和产出的增加等可以用货币计量的经济或财务成果。而公共工程尽管也会涉及到经济收益、回报周期等财务指标，但多数是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是改善经济发展条件，为社会公众提供服务。另外，作为公共工程的建设单位或者行业主管，他们的出发点往往并不总是同国家和社会的利益一致，他们过多的是考虑局部或者是片面的经济利益，而对项目本身所引起的社会、环境等效益缺乏关注。因此审计机关所进行的公共工程效益审计，衡量的效益不仅仅是关注其自身的经济效益，更应从宏观效益、社会效益及生态效益等方面去评价投资效益，注重其满足社会公共需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果。特别是对于一些具有较强公益性的公共工程，对其进行效益评价不应该仅局限于建设效果和达到预期建设目标，更应着眼于投资机制、建设规划布局、工程建设管理等方面，通过对投资效益做出客观评价，分析投资、预算管理体制中存在的缺陷，提出改进建议，促进节约政府投资，提高资源利用率，减少损失浪费，提高投资效益。因此，公共工程投资效益审计应该以促进投资体制改革、改善公共财政和投资管理，提高资源利用效率为总体目标。

　　审计目标的确定应注意两个方面的问题：一是审计目标要具有导向性，为达到审计发挥导向作用目的，即要注重项目审计的系统性，又要把握项目审计的风险性；二是审计目标要有综合性，效益审计的目标绝不是单一的财务收支合法性，而是由项目的经济性、效率性、效果性等组成的多样性目标

　　（五）审计中的主要做法

　　一是项目审计中要“眼观六路，耳听八方”，在掌握国家相关宏观经济政策基础上，注意收集国家近期内关注的一些“大事”，注意在项目审计中收集相关信息后，组织小规模、专题审计调研。二是打破“工作方案”束缚，敢于突破。三是在建设项目审计中要对建设项目的直接经济效益进行评价，对建设项目建设成本中存在的违规违纪问题进行披露，为进一步提高建设项目管理水平，对建设项目加强资金管理，提高建设资金使用效益起到较好的促进作用。