2016重庆高级经济师复习资料：财政概述

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财政概述

（一）财政的本质

财政，又称国家财政，是一个历史范畴，是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着国家的产生而产生的。财政又是一个分配范畴，是国家（政府）为了实现其职能凭借其政治权利（公共权力）直接参与社会总产品分配的一种活动。

1.财政的基本特征

财政的基本特征是财政区别于其他分配范畴的属性，主要表现为分配主体、分配对象和分配目的的不同。

（1）财政是以国家为主体的分配。分配主体是指分配的决定者。财政分配的主体是国家，这是因为：

①财政分配以国家为前提，国家决定着财政的存在、发展和分配范围。非国家为主体的分配都不属于财政分配。②在财政分配中，国家处于主动的支配地位。国家是财政分配活动的决定者和组织者，财政收入的来源和规模，财政支出的使用方向，都决定于国家实现其职能的需要。⑧财政分配依据的是国家的政治权利，有法律规定做保证，因而财政分配具有强制性和无偿性的特点。

（2）财政是以社会产品为客体的分配。分配客体是指分配的对象。财政分配的对象是社会产品。但是真正能纳入财政分配的只是社会产品的一部分。从财政分配的价值形态看，主要是剩余产品价值M，由此构成财政资金的主要内容。在特定情况下，财政分配也包括一部分劳动报酬V和一部分补偿基金C.

（3）财政是以满足国家和社会共同需要为目的的分配。财政分配的目的就是保证国家实现其职能的物质需要。在现代社会，国家利益于社会公共利益有着密切的关系，满足社会的公共需要是国家职能之所在。因此，财政分配的目的除了保证国家执行其统治职能的需要外，还包括满足公共设施建设、文教卫生、生态环境保护等多方面的需要。

（4）财政分配的形式——包括实物、力役形式和价值形式

2.财政的本质

任何财政体现的都是一种以国家为主体的分配关系，财政与国家的关系决定了财政的本质。

国家的性质决定财政的性质。财政是与国家一同发展的，财政的性质取决于国家的性质。不同社会制度下，国家的性质不同，财政性质不同，体现的分配关系也不同。

国家的职能决定财政分配的范围。随着社会的发展，国家的职能在发展，财政分配的范围也随之逐步扩大。

我国财政的本质是：以国家为主体，为实现国家职能需要并满足社会的共同需要，通过集中性地参与社会产品的分配和再分配而形成的一种“取之于民，用之于民”的分配关系。

（二）社会主义市场经济下的财政

市场经济体制在我国的建立并没有改变我们的经济制度，仍然以社会主义公有制为基础，公有制经济在经济活动中居举足轻重的地位，是整个国民经济发展的主导力量。这就决定了作为全民所有制代表的国家除履行社会管理者干预经济的职能外，还要履行资产所有者职能。

社会主义市场经济体制下国家所履行的社会管理者职能和资产所有者职能构成了统一的国家经济职能，但由国家双重身份所决定的这双重职能则应逐步分离。与市场经济体制下国家双重身份所决定的双重职能的分离相适应，在以国家为主体的统一的财政前提下，将财政划分为公共财政和国有资产（本）管理财政并分别予以管理无疑是必要的，因此，社会主义市场经济体制下的财政具有双元结构财政的特征。

公共财政和国有资产（本）财政是统一财政的两个有机的组成部分，两者具有内在统一性，因此不应完全独立起来看待，以免割裂财政的整体性。在市场经济条件下，应科学地界定两者的职能范围，并分别实施管理，使他们各归其位、各行其职，以充分发挥其应有的作用。

（三）财政的职能

财政的职能是指财政在社会经济生活中所具有的职责和功能。一般认为，财政具有资源配置、收入分配、调控经济和监督经济良性发展的职能。

1.收入分配职能

（1）收入分配职能的含义。收入分配职能有两层含义，一是指对社会产品和国民收入的分配，这是一般意义上的分配；二是指对已经完成的各种分配的结果所出现的偏差进行纠正、调整或再分配，以实现收入分配的公平。

调节收入分配，缩小贫富悬殊是财政的固有功能，导源于分配关系，是财政本质的最直接、最具体的集中反映，分配职能乃是财政存在的直接动因。它是国家为了实现自己的积能，维持自己的存在，把财政作为一种分配手段，从社会再生产中筹集一定数量的物质资料，然后供应安排出去的客观功能。无论从财政本质看，还是从财政产生与发展角度分析，财政天然就具有分配社会产品或国民收入的功能。如果没有这一职能，财政就失去了存在的必要性及其基础。因此，我们说分配职能是财政首要的和最基本的职能。

对比传统体制下的财政分配，社会主义市场经济条件下的财政分配职能也发生了很大的变化。体现在分配的外延或领域、分配形式及其分配结构都有所改变，财政分配对象由较为单一的国有经济转向面向市场、面对各种经济成份和各类经济组织，分配领域较过去大为拓宽。财政支出形式由仅限于较为单一的税收和利润形式转向以多种形式参与国民收入的分配。财政支出结构由主要满足生产性投资的供应转向主要保证市场机制正常运行所必需的社会公共需要同时兼顾对国有企业的生产性投入。

（2）收入分配职能的范围。财政在执行收入分配职能时，首先要划分市场分配与财政分配的界限，各司其职。

①凡是属于市场分配的范围，如企业职工工资、企业利润、租金收入、红利收入、股息收入等，应由市场来进行，财政不宜直接介入，更不应替代。但对市场分配的结果，特别是个人收入的差距，财政应通过税收等再分配手段进行调节，把收入差距缩小到社会所能接受的范围；

②凡是属于财政分配的范围，财政应尽力做到公平分配。目前，一是要规范公务员工资以及由预算拨款的事业单位职工的工资；二是对医疗保健、社会福利等社会保障资金，财政应履行集中分配的职责，通过各种转移付形式，使每个社会成员能够享受到同等的待遇。

（3）实现收入分配职能的手段。主要有税收、转移支付和公共支出。

①税收是一种强制性调节的分配形式，是财政实现收入分配与再分配的最常用的手段，特别是对高收入者有较明显的调节作用。

②转移支付。包括专项拨款和各种补贴、补助，是将资金直接分配给特定的地区、单位和个人，有明确的受益对象和范围，是一种直接的收入分配方式。

③公共支出。是通过提供公共物品和公共福利满足共同需求，其受益对象范围广泛，可以间接提高社会整体的收入水平。

2.资源配置职能

（1）资源配置职能的含义。所谓优化资源配置，就是指通过某种经济手段或组织方式，使资源能够得到充分利用。在市场经济体制下，市场配置起基础作用。但对一部分非市场领域，市场配置是失效的。例如公共物品和劳务具有非排他性和竞争性，是不能通过市场提供的。因此，需要有其他资源配置方式的协调和补充。在政府职能日益增强的今天，由政府运用财政手段进行资源分配就成为资源配置的一种有效补充方式。理由有三点：

一是确立社会主义市场经济体制，就是要发挥市场在资源配置中的基础作用，同时财政也在参与社会产品分配的过程中主要通过生产要素分配，参与资源配置。

二是将配置职能从分配职能中突出出来，可以显示其重要性，更好地符合市场经济发展需要，优化资源配置，提高经济效益，就像将宏观调控职能从分配职能中突出出来是为了加强经济协调发展一样，这也是我们对财政职能的认识进一步加深的结果。

三是在社会主义市场经济中，要发展“双重（双元）结构财政”。通过财政收支安排实现国家职能需要的任务。可见，对财政配置功能的认识、界定和概括就成为必要了。

（2）资源配置职能的范围。财政配置资源的范围取决于政府职能的范围。在社会主义市场经济体制下，市场发挥基础性配置资源的作用，政府对经济活动主要是参与、调节、引导、补充，因而财政配置的范围主要是市场配置失效而社会又需要的公共物品和劳务方面，以及对公共资源的管理，对短缺资源的调配，对不完全竞争市场的调节等。具体而言为以下方面：

一是配置资源于社会公共部门，以提供社会所需要的包括国防、警察、环保、水利、气象等公共产品；

二是配置应由财政承担的部分资源于具有准公共产品性质的教育、医疗、保健等部门；

三是配置资源于具有自然垄断倾向而导致竞争无效的行业和部门，即因存在规模效益递增易形成垄断，导致市场配置无效或低效的如铁路、邮电、电力、公用煤气、自来水等部门；

四是配置资源于基础产业如农业、原材料、交通运输、能源等部门以及具有风险大而难以预期收益的新兴产业、技术开发等。

（3）资源配置职能的手段。要实现资源的合理配置，就需要选择适当的资源配置方式。源配置的方式有两种：

一种是内在配置，或叫市场配置，即社会经济运行机制自我配置源的流向、流量和分布，其作用特征是自发的。

另一种是外在配置，即国家或政府通过政对经济运行中的资源进行直接干预，通过这种干预影响资源的流向和流量，以达到合理的资源分布状况。财政实现资源配置职能的手段主要包括：①根据政府的职能需要和社会经济的发展目标，确定财政收入占国民生产总值的合理比例，保证财政具有一定的资源配置能力；②优化财政支出结构，特别是安排好各项投资性支出的规模和结构，贯彻国家的发展战略和经济发展规划，体现国家的产业政策，保证基础设施和重点建设的资金需要；③通过投资、发债、税收优惠、补贴和财政贴息等手段，调节社会投资方向，扶持国家政策性投资项目，提高投资的效率；④正确处理中央与地方的财政关系，既要满足地方发展的资金需求，更要保证中央为进行宏观调控所必须掌握的财力，使资源的总体配置和区域配置相互衔接与协调

3.调控经济职能

（1）经济稳定和发展职能的含义。在市场经济条件下，由于市场机制的缺陷，社会总需求与总供给会出现失衡，造成经济的波动，导致通货膨胀、失业、经济停滞等现象发生，需要政府进行干预和调节。财政的经济稳定和发展职能，就是指通过财政分配对人们的生产、消费、投资等行为发生影响，使就业率、物价水平、国际收支差额保持在一个合理的区间，达到经济稳定和发展的目标。

市场经济体制的确立使得财政的间接调节有了更加重要的意义。财政更主要是作为一种经济和法律手段，而不是作为行政手段，以市场为中介，对全社会范围内的经济运行进行调节。这就需要我们建起与市场经济运行相适应的包括税收、预算、国家信用、财政补贴、财政贴息等等调节手段在内的财政宏观调控体系来履行国家的宏观调控职能。

（2）市场调控与财政调控。第一，在调节总供求总量平衡的过程中市场调节能自动调

节并实现供求在总量上的平衡，但所需时间长，而且会导致经济波动。财政调控比市场调节更直接，更稳定，见效快，效果明显。第二，在实现总供求结构平衡方面，市场调节存在局限性、盲目性、滞后性。而财政通过税收、投资、补贴等手段，可以引导微观经济行为符合宏观发展目标，实现总供求在结构上的平衡。第三，在实现社会公平方面市场调节只追求效率，难以兼顾公平。而财政调节可以在宏观层次上，对市场调节的结果进行调节和修正。

（3）调控经济的手段。财政可通过以下手段实现对经济的调控：①针对经济运行的发展情况，灵活地调整财政收支来影响社会总需求和总供给的总量关系，使经济发展保持平衡。②通过有目的、有计划的集中性收支活动，增加基础产业和公共设施的投资，优化经济结构，推动经济发展。③从财政自身制度出发，建立“内在自动稳定器”。④保证科教文卫等支出的适度增长，为经济和社会的稳定发展提供一个安定而良好的社会环境。

4.监督职能

在社会主义市场经济条件下，财政作为监督手段，是代表国家以政权行使者和国有资产所有者双重身份来实现其监督职能的。

（1）以政权行使者身份实现监督职能。尽管市场机制作用的发挥有赖于其客观经济基础和市场本身的发展，但市场体系的建立，市场正常运转规则的制定，却不能靠市场本身，而只能靠政府。政府为了实现其监督职能就应该处于制定并监督比赛规则的专门位置。财政作为市场的监督者，在维护市场秩序，防止人为因素如垄断对市场机制的破坏等方面起着重要作用。

（2）以国有资产所有者身份实现监督职能。从资产所有者身份的角度看，我国社会主义市场经济与西方市场经济的主要区别在于我国仍以公有制为主体，国家财政作为国有资产的代表者，必须对国有企业及其资产实施监督。财政监督的目标是给国有企业以方向和航向的指引，使其在市场经济汪洋大海之中能够按照预定目标乘风破浪前进。财政监督的重点是国有资产（本）的补偿、保值、增值以及盈利分配，保证国有资产（本）能发挥方向性、垄断性与补偿性作用，促进经济的健康发展。监督的方式主要是法制监督监督国有企业执行国家的法律和制度，规范国有企业的经营活动。

5.财政政策

（1）财政政策的含义

财政政策是政府依据客观经济规律制定的指导财政分配活动和处理财政关系的方针、准则和措施的总称。

财政政策是国家经济政策的重要组成部分，是国家进行宏观经济调控的重要杠杆之一。随着国家对经济活动的干预日益增强，财政政策日益受到重视并得到广泛的运用。从构成上看，财政政策总体上由财政收入政策和财政支出政策两大类组成，具体又可分为税收政策、国债政策、投资政策、政府采购政策、补贴政策、转移支付政策等，从而构成一个完整的财政政策体系。

（2）财政政策的目标

根据我国现阶段社会经济的发展状况，以及财政的职能，财政政策目标可以归纳为以

下几个方面。

①价格稳定。作为政策目标，价格稳定包含两个方面的意义：

第一，商品价格的稳定。这种稳定有两层含义：一是指商品价格总水平的稳定，而不是个别商品价格的稳定；二是指把价格波动控制在一定幅度内。

第二，货币价格的稳定，即币值的稳定。

②充分就业。随着市场经济的建立和发展，我国就业的压力日益增大。如果就业问题得不到很好的解决，不仅造成劳动力资源的大量闲置和浪费，而且会产生一系列的社会问题，影响社会的稳定。因此，解决就业问题、搞好再就业工程、把失业率控制在既定的幅度之内，成为各级政府高度关注的一个问题，也成为财政政策的一项重要目标。

③经济的持续均衡增长。经济增长是一个国家维系生存的基本条件，因此各国政府都把经济增长作为其经济政策的一个目标，自然也是财政政策的目标之一。在我国，如何在资源配置中增加科技含量，如何保持经济一定的增长速度，是财政政策制定的目标之一。

④国际收支平衡。国际收支是一个国家在一定时期内与世界各国全部经济往来所体现的货币收支状况。随着改革和对外开放的不断深入，我国与外国的经济交流日益广泛，国内市场与国外市场的联系越来越密切，保持国际收支平衡成为实现我国经济稳定发展的一个重要条件，也成为财政政策的目标之一。